2024年新修订的《中华人民共和国文物保护法》第四条“文物工作方针”和第十条“新时代文物工作要求”，均突出强调了“加强管理”的法律要求。针对文物工作地方政府责任落实的问题，2016年《关于进一步加强文物工作的指导意见》要求，建立健全文物保护责任评估机制，发现问题及时整改，进一步落实政府责任；同年6月，重庆市政府印发的《关于进一步加强文物工作的实施意见》，对全市各级人民政府建立健全文物保护责任评估机制作出明确要求。开展文物保护责任评估是加强地方政府文物工作责任，进一步加大文物管理力度的重要举措。2018年以来，重庆市文物部门不断建立完善文物保护责任评估机制，通过多年不断实践，形成了基本的评估体系并取得成效。
开展文物保护责任评估的目的和意义
开展文物保护责任评估是落实“推动文化遗产系统性保护和统一监管”的具体实践，是加强文物系统性整体性保护不可或缺的基础性工作，能够进一步摸清各地方行政区域内的文物工作底数、文物保护和文物安全的现状；是加强文物依法保护的重要手段，从各地方政府及其文物行政主管部门的法定责任落实情况，能够进一步强化法定责任，加大文物依法保护力度；是深化文物保护改革的重要举措，通过评估能够真实客观反映各地方文物保护机构建设情况和管理水平，为深化文物保护改革，提供切入口和着力点。
文物保护责任评估的基本原则
坚持评估法定责任。对重庆各区县政府和文物主管部门履行文物保护法律责任情况进行全面评估，因政府的主体责任、文物部门的管理责任不尽相同，评估内容和指标也各有侧重。
坚持评估客观透明。由各区县在自行评估和全面调查核实的基础上，重庆市文物部门通过采购第三方机构开展实地评估工作。如选择重庆师范大学考古文博学院等专业单位开展实地评估工作。
坚持评估全面系统。重点对各区县的文物保护责任落实、文物保护利用现状、文物安全、创新工作等进行系统评估。同时对各区县文物工作的基础数据、人员编制、重点文物的保存现状等开展现场调查核实。
文物保护责任评估的主要内容
2018年以来，重庆市集中开展了三次文物保护责任评估，评估内容和指标因工作重点的变化而适时调整和优化。
指标体系。本文以2020年至2023年度第三次评估设置的指标为例。
地方政府主体责任指标。主要包括将文物保护工作列入重要议事日程、将文物保护或者文物安全工作纳入年度目标考核体系、落实文物安全责任、文物保护经费保障、建立文物保护联合协作工作机制、公布划定区县级文物保护单位保护范围和建设控制地带等方面进行评价。
文物行政部门管理责任指标。主要包括文物行政部门体制机制、文物保护资金使用情况、文物保护工程管理、建立联合执法检查和打击文物违法犯罪协作机制、建立文物安全管理制度、设立文物保护标志和公告公示文物安全直接责任人、开展文物安全隐患排查整改和专项检查情况、组织开展文物保护业务培训和应急演练、开展日常安全巡查、落实文物看护责任、开展文物保护法律法规宣传等11个方面进行评价。
文物保护利用实效指标。不可移动文物主要从省级以上文物保护单位保存状况、区县级文物保护单位和一般不可移动文物保存状况、革命文物（旧址）保存状况、不可移动文物利用情况、对外开放不可移动文物安全管理、省级以上文物保护单位发生文物安全事故等方面进行评价。可移动文物主要从博物馆及文物库房安全防护设施、博物馆日常安全管理、文物管理规范有序、珍贵文物配备囊匣盒套、展览文物的保护等6个方面进行评价。
文物保护创新工作指标。主要包括文物保护讲座进党校进课堂、新设备或新技术在文物安防中的应用、利用现代信息技术提升防护能力、文物工作荣获各级政府奖励、文物保护创新性工作情况等方面进行评价。
评估等级设定。文物保护责任评估采取百分制量化评估，以2018年评估指标为例，根据分数划分为8个等级：≥90为A类，89-85为B+类，84-80为B类，79-75为C+类，74-70为C类，69-65为D+类，64-60为D类，＜60为E类。2024年的评估，结合工作需要将分数划分调整为6个等级。总分110分，其中基础分值100分，创新工作加分项10分。
评估主要成果。按照总分结合的方式，全市形成一个文物保护责任评估总报告，各区县分别形成分报告，主要内容包括基本概况、文物责任评估、评估意见三部分内容。
评估结果运用。通过评估对各区县文物工作进行量化评价，分析存在的主要问题，力求客观真实反映各区县文物保护责任落实情况、文物保护管理现状和存在问题。为地方政府和各级文物主管部门进一步加强文物保护责任落实，提升文物保护利用水平提供决策参考依据。评估结果也作为对区县政府工作目标考核的重要参考，促进各级地方政府提高文物保护工作水平。
文物保护责任评估的实施成效
重庆市持续开展文物保护责任评估工作，对促进全市文物保护水平提升取得一定实效，主要体现在三个方面：
文物保护工作力度明显增强。第三方评估机构通过查阅文件和资料，对重点文物保护单位进行逐项逐点现场检查核实，深入研究分析，客观反映全市各区县文物保护工作的整体情况。以2024年评估结果分析，忠县、万盛经开区、涪陵区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、合川区、江北区、万州区、大足区等10个区县位居前列。与2020年评估结果对比，其中忠县、涪陵、渝北等区县的文物工作整体推进较好，加之高度重视评估工作的准备，位次保持在前列；渝中区、万盛经开区、丰都县等区县位次上升快，反映出近两年的文物工作提升较快；垫江县、石柱县等少数区县还有较大的提升空间。从工作层面分析，绝大多数区县认真履行主体责任，通过文物保护讲座进党校、进校园等活动，积极营造文物工作的良好社会氛围；全市2000余处区县级文物保护单位的保护范围和建设控制地带划定公布率达100%，有力夯实文物基础工作；各区县财政对文物保护投入不断加大，文物保存状况全面改善。
文物管理工作质效明显提高。如2018年评估，全市40个区县（含2个经济开发区），总分100分，综合评估分值≥90，获得A类等级的有9个，获得B类等级的有17个，获得C类等级的有11个，获得D类等级的有3个。通过持续加强文物保护责任评估工作的宣传，各区县对文物保护工作更加重视，后续评估结果发生了较大变化。如2020年评估，全市40个区县（含2个经济开发区），总分105分，其中创新工作加分项5分，综合评估分值≥90，获得A类等级的有29个，比2018年增加20个，占72.5%；获得B类等级的区县11个，比2018年减少6个，占27.5%。2024年评估，全市41个区县（含3个经济开发区），总分是110分，其中创新工作加分项10分，综合平均得分为97.33分，得分达A类等级区县34个，比2020年增加5个，占82.9%，得分B类等级区县7个，比2020年减少4个，占17.07%。
文物保护工作发展仍不平衡。第一，区县发展不平衡。如2024年评估，区县综合得分的最高分与最低分之间差距23.75分，反映出全市不同区县之间文物工作发展不平衡。第二，责任落实仍待加强。少数区县未将文物工作列入重要议事日程、未纳入年度工作考核评价体系、未纳入城乡空间规划，仍存在文物保护经费投入不足等问题。第三，日常管理还有薄弱项。部分区县文物“四有”工作不完善不规范，文物安全制度不健全，部门联动协作机制尚未建立，少数文物保护单位还存在安全风险等。第四，基层专业力量不足。十八大以来，国家高度重视基层文物管理机构建设，区县均挂牌成立了文物局，绝大多数区县文物主管部门设置文物科或文化遗产科等机构，部分区县增加了文物管理岗位的人员编制数量，但仍有少数区县没有设立文物专职科室，部分区县的文物管理所的专业力量整体仍然偏弱。比如个别区县的文物保护中心仅3人，专业力量少，与繁重的文物保护工作任务不匹配。
深化文物保护责任评估工作的建议
为扎实推进文化遗产保护利用改革，进一步深化文物保护责任评估工作，应从如下几方面发力：
建立文物保护责任分级评估体系。在条件成熟的情况下，可逐步建立文物保护责任分级评估体系。从国家层面，每五年可对各省、直辖市、自治区开展一次综合评估，重点是对文物保护责任体系的建立、文物保护成效、文物保护服务于经济社会发展等方面进行评估。从省级层面，各省、直辖市、自治区可每两年对市（县）开展文物保护责任评估，了解地方文物保护工作情况。从市县层面，结合本行政区域文物资源状况和工作，因地制宜每年开展评估工作，夯实文物保护工作基础。
提升文物保护责任评估质效。逐步建立完善全国性评估体系，科学合理设置评估标准和指标体系，提升评估工作的统一性和规范性。按照《文物保护法》要求，聚焦法定责任开展系统性评估。加强文物保护责任落实、文物保护利用成效、改革创新等方面评估，进一步提高评估的时效性、针对性和权威性。
加强评估成果运用和转化。将文物保护责任评估结果作为各级政府工作考核的重要参考依据，为各级政府研究制定文物工作政策提供重要支撑，让人民群众进一步共享文化遗产保护利用改革成果。
文物保护责任评估是加强文物管理的重要改革措施，目前还没有成熟的标准和经验可借鉴，如何科学建立评估指标体系，因地制宜高效开展评估工作，使其成为推动文物事业高质量发展的重要措施之一，还需要不断探索和完善。
（作者单位：大足石刻研究院）
