顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对各方面、各层次、各要素的统筹规划。其核心理念与目标都源自顶层，顶层决定底层，高端决定低端。顶层设计是管理体制框架体系建设的基础，它直接关系到各制度间的关联性和可操作性。因此，如何构建完整的文物保护工程管理体系是目前我们面临的一个重大课题。

成熟行业工程管理体系构架分析

根据我国工程管理成熟度较高的行业经验，文物保护工程管理体系构架基本可从三个层级进行构建，以实现工程质量的有效管理。

第一层是政府机构（文物行政部门）及其组建的工程监督机构（如北京市文物工程质量监督站）。该层级不是工程实施的主体，因此不承担工程质量责任，仅承担监督责任。该层级主要从宏观和微观两个方面，对第二、三层级的建设单位（业主）和相关单位履行质量责任的行为及工程实体质量实施全面监督管理。第二层由业主、施工图审核单位、监理单位及第三方检测单位构成。该层级按各自职责对工程质量进行监管。第三层是勘察设计单位、施工单位及设备材料供应商。按照“谁设计谁负责、谁施工谁负责”的质量责任惯例，该层级主要通过内部质量保证体系对工程质量进行控制，以实现工程质量责任主体的自我约束和自我规范。

图一针对以上三个层级的作用及关系进行了比较形象的表达，从图中可知：第一层级主要起到依法监督的作用，所以完善法律法规制度体系是其发挥作用的基本保障；第二层级主要起到过程监督的作用，所以它既需要制度体系的保障，更需要技术标准体系的支撑；第三层级中的施工单位，作为工程质量的首要和直接责任人，应将质量控制贯穿于施工的全过程、各环节。这一层级必须依靠完善的技术标准体系才能保证工程质量。

基于业主能力建设的文物保护工程管理体系构架

从图二可知，在整个工程管理体系中，业主占有举足轻重的地位，它是工程质量的第一责任人、工程项目实际的组织者，所以其管理能力的优劣，直接关系到工程的质量。因此，如何加强业主的管理能力是目前我们在工程管理体系构建中必须重点考虑的问题。鉴于此，我们建议构建基于业主能力建设的文物保护工程管理体系。

首先为文物行政部门搭建一对左膀右臂。其中左侧的行业协会在文物保护工程管理体系中的职能表现为：宏观上，可协助文物行政部门构建人力资源（包括业主、技术管理人员、技术人员、技术工人）培养、培训、认定机制。同时，利用其拥有的专家团队优势，可协助文物行政部门开展文物保护工程方案及预算等的评审；微观上，在文物保护工程实施中服务业主解决技术问题，并参与工程关键环节的验收，同时也可协助文物行政部门开展监督检查。其中右侧管理咨询机构在文物保护工程管理体系中的职能表现为：宏观上，可协助文物行政部门编制事业发展规划，统筹所辖地区文物保护工程的总体布局；同时，微观上可利用其专业知识和管理经验，在文物保护工程实施中服务业主，加强文物保护工程中业主的工程管理能力，并可加强对工程质量的监督。中间的工程管理平台是利用现代信息技术构建的文物行政部门与业主间的桥梁。其作用表现为：宏观上，通过平台，文物行政部门可实时了解所辖区域文物保护工程的实施情况，并便于统计分析，可有效解决目前文物行政部门文物保护工程信息统计效率低、标准不统一等问题；微观上，通过平台，业主可完成立项、方案报审和材料备案等工作，减少纸质文件报审效率低的问题。

基于“设计施工一体化”总承包管理模式的文物保护工程管理体系构架

根据文物保护工程的特性，对于某些涉及特殊工艺、特殊材料的文物保护工程项目采取“设计施工一体化”的总承包管理模式时，为更好地加强该模式的技术管理，在该管理模式中，业主可委托项目咨询机构进行管理并组建工程专家组或专家技术委员会，专门协助业主开展全过程的技术管理，这样就形成了行政管理和技术管理两个层次完整的工程管理体系。（图三）

结语

鉴于文物保护工程区别于一般建设工程的专业性，其管理体系顶层设计中不仅包含了本文中涉及的制度体系、技术标准体系和人力资源管理机制，还应包含经费保障体系和专业、专门的材料设备供应保障体系等。从国外文化遗产保护经验分析，工程经费的来源是多源的，它不仅包括国家财政支持，也包括各类基金组织的支持，作为一种公益性事业，今后也可能包括各种融资方式，所以构建完整的资金保障系统是极为必要的。而由于文物保护工程的专业性，工程中涉及的传统修缮材料以及现代专业修复材料和专门的工程工具和设备必须建立行业保障系统，才能确保文物保护工程的专业化。这样构建的才是一个完整的文物保护行业工程管理体系（图四），但是目前该方面研究极为欠缺。因此，相关的政策理论研究还有待进一步深入。

（作者单位：中国文化遗产研究院）