彬州大佛寺石窟是“丝绸之路：长安—天山廊道的路网”世界文化遗产的重要组成部分、全国重点文物保护单位，现存石窟130余个、佛龛440余处、造像1980余尊，是陕西境内规模最为宏大的石窟群，具有极高的历史、艺术、科学等多重价值，对其立法保护是落实新修订文物保护法的具体实践。

2026年1月《咸阳市彬州大佛寺石窟保护条例》（简称《条例》）经陕西省人大常委会批准；3月26日，咸阳市人民政府正式发布《条例》，定于6月1日正式施行。这是新修订文物保护法实施一年来，咸阳市人大常委会落实上位法要求、强化石窟寺保护的重要立法成果。

立法坚持问题导向，

系统建构大佛寺石窟保护规则

长期以来，彬州大佛寺石窟的保护面临着自然性侵蚀、人为性破坏、资金短缺、专业人才不足等困境，此次《条例》坚持问题导向、靶向施策、主动防控、精细保护的理念，为应对困境进行了系统布局。

一是针对大佛寺石窟作为不可移动文物长期暴露于自然环境中易受风化、水害、地质灾害等因素，《条例》从统筹文物保护与生态环境关系、职能部门积极履职、修缮保养等病害防治项目的科学研究方面进行了系统性规定，对大佛寺石窟可能面临的自然性损害进行预防性规制。

二是针对人为破坏问题，《条例》从严格执行保护区划、明确保护区划内的禁止行为进行了规则配套。如《条例》第十条要求严格划定并公布大佛寺石窟保护范围、建设控制地带，第十一条、第十三条、第十五条划定了保护范围和建设控制地带内的禁止性行为范畴，为公众提供行为准则、确定行为边界。

三是针对大佛寺石窟保护经费不足问题，《条例》第四条和第七条从政府资金保障、大佛寺石窟事业性收入专款专用、社会资金支持三个层面予以保障。政府资金保障上，要求咸阳市人民政府每年从本级文物保护专项资金中给予大佛寺石窟保护项目必要的补助、要求彬州市人民政府将大佛寺石窟保护管理所需经费纳入本级预算；事业性收入专款专用上，要求纳入预算管理，用于文物保护事业，任何单位或者个人不得侵占、挪用；社会资金支持上，相关条款明确鼓励公民、法人及其他社会组织，以资金捐赠、物资资助、专业服务供给等方式参与大佛寺石窟的保护事业，也鼓励通过捐赠等方式依法设立大佛寺石窟保护社会基金。

四是针对大佛寺石窟保护专业人才不足问题，《条例》从本土人才培养、强化外部引进、加强与高等院校、科研单位和专家的合作三个维度健全专业人才配套支撑体系。

贯彻落实文物保护法，

总结提炼大佛寺石窟保护的地方经验

为贯彻落实新修订文物保护法中确定的22字工作要求，《条例》在保护、管理、利用等方面深度提炼了地方治理经验。

一是坚持保护第一原则，坚持整体系统保护，将石窟寺本体、周边历史风貌及自然环境全部作为保护对象，努力实现应保尽保。同时，明确禁止各类损坏石窟寺的行为，细化法律责任以形成震慑，从源头预防各类破坏石窟寺和周边环境的行为。

二是贯彻加强管理的要求，全面落实保护责任，打造权责边界清晰、联动协同高效、支撑保障有力的多元化责任体系。《条例》明确了咸阳市与彬州市文物主管部门的监督管理职责、咸阳市各职能部门和彬州市人民政府及各职能部门按照既定分工做好保护和管理工作的职责、大佛寺石窟保护管理机构负责日常工作的职责。同时，根据近年来行之有效的管理经验，确定了日常监测、24小时值守和定期巡查制度，为日常保护管理提供了坚实的法治基础。另外，《条例》对标《文物保护法》协同保护的法定要求，确立了完善统筹协调机制、建立健全联席会议制度的核心规则，推动两级政府及文物、发展和改革、公安、生态环境等相关部门协同配合，形成上下联动、左右协同的保护工作格局，确保各项保护措施落地见效。

三是落实让文物活起来的要求，《条例》从数据库建设、文化价值挖掘、文创产品研发、规范利用着手，分别提出建立大佛寺石窟数据库，运用现代科学技术手段实施数字化展示和传播，宣传大佛寺石窟的中华优秀传统文化；加强大佛寺石窟历史文化价值的挖掘、整理和研究，阐释文物价值，提升文化影响力；加强与社会力量合作，依法开展相关文化创意产品研发，丰富文化旅游产品；严格管理影视拍摄、大型活动、经营活动和游客承载量，确保石窟活化利用合法合规、有序可控。

立足当下着眼未来，

前瞻创设大佛寺石窟保护的科技赋能规则

大佛寺石窟保护注重其文化传承，既要立足石窟寺现状，还要面向未来做好预防性保护。《条例》贯彻落实新修订文物保护法中“推广先进适用的文物保护技术，提高文物保护的科学技术水平”“加强文物保护信息化建设，鼓励开展文物保护数字化工作”的要求，在科学研究、科技赋能、智能管理方面系统配套了规则体系。

一是鼓励通过科研助力化解多种病害威胁。《条例》立足大佛寺石窟的病害特点，强化科技应用和科研合作，推动石窟保护从“经验型”向“科学型”转变，提升了石窟寺保护的专业水平，彰显了地方立法的时代性与科学性。

二是侧重通过科技强化预防性保护。《条例》明确要求保护管理机构加强对石窟及其附属文物的预防性保护，做好日常保养维护和修复工作，对石窟壁画、彩塑、雕像等实施数字化扫描、三维建模，建立永久性档案，促进数字资源管理和共享共用，为世界文化遗产提供全链条、可落地的法治方案。这与新修订的文物保护法中“加强文物保护信息化建设”的要求高度一致，也借鉴了敦煌研究院等单位的数字化保护经验，通过数字化技术实现对石窟文物的精准记录和长效保护，并依托数字档案开展修复工作，最大限度保留文物的历史原貌。

三是通过智能科技助力日常管理革新。《条例》要求建立智能监测体系，对石窟本体、附属文物、周边环境等进行日常监测，落地智慧化管理，及时发现和处置安全隐患，力求实现“早发现、早预警、早处置”的预防性保护目标，体现了石窟寺保护的精细化要求。

总体而言，《条例》是贯彻落实新修订文物保护法在地方石窟寺立法方面的优秀成果。《条例》的立法理念、制度设计、具体措施，既严格遵守上位法精神，又结合彬州大佛寺石窟的保护实际，充分借鉴了知名石窟的保护经验，也前瞻规划了科技赋能保护工作的方向。作为陕西省内第一部石窟寺立法，其凸显了地方立法的问题导向性、地方智慧性、科技赋能性，构建了全方位、多层次、高强度的规范体系，也为我国其他石窟的地方立法提供了可借鉴的经验。

（作者单位：西北政法大学法治学院）